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建立“多规合一”的国土空间规划体系，成立“多职能合一”的自然资源管理部门，是我国规划发展史上里程碑式的改革举措，有望从根本上解决长期以来面临的规划内容和规划管理职能不协同问题。然而我们必须看到，规划体系和机构的建立只是改革的第一步，如果简单做加法、"新瓶装老酒"，原来的问题依然无法避免。
如何对整合后的空间规划职能进行结构优化，以更好适应新时期自然资源管理的要求，是自然资源部门当前并将长期面临的新挑战，也是提升我国空间治理能力的关键。本文以日本、英国和荷兰等空间规划体系较为健全、空间管理机构较为完善的国家案例研究对象，探讨并吸取其在空间规划职能组织与权责分配中积累的经验，旨在为规划职能的横向结构优化和纵向结构协调提供建议（图1）。
图1 日本国土交通省；英国住房、社区和政府部；荷兰基础设施和水管理部
横向上，空间导向与问题导向并行的规划职能分配。日本空间规划职能分配呈现出依国土功能分区划分的特征，根据土地利用基本规划确定国土空间五大类地区（城市区、农业区、森林区、自然公园区、自然保护区），由不同职能部门进行相应地区的规划编制和管理。英国和荷兰的规划职能分配则体现了问题导向的理念，依据当前需要解决的关键问题来设置和调整规划职能，例如英国的住房、社区和地方政府部，荷兰基础设施和水管理部的交通、环境、基础设施、气候和可持续发展职能部门（图2）。我国规划职能整合时可借鉴空间导向和问题导向相结合，一方面将不同类型的国土地区进行空间上的划分并确定独立部门负责规划编制和管理，例如自然保护地、基本农田、城市区域；另一方面，对于一些特别突出的综合问题，以问题为导向设立专门部门承担规划职能和协调职能，例如生态文明战略下国土空间修复问题，可考虑设立专门的委员会进行部门协调，必要时直接编制综合规划。
图2 荷兰基础设施和水管理部重点问题导向下的部长职能分配
纵向上，动态调整央地权责关系。三国规划设置呈现出分权框架下保留中央干预权的特征。20世纪末以来，各国受新自由主义思想的影响，面临经济全球化、人口老龄化等挑战，纷纷开始了地方分权化的改革进程，但各国均一定程度上保留了中央对地方规划的干预权，并持续进行动态调整。如英国住房、社区和地方政府部国务大臣的部分直接决定权，荷兰的介入性用地规划和环境值等。借鉴上述经验，一方面，应适当赋予地方规划自主权，允许地方政府根据自身发展需要而自由制定和调整部分空间范围内的规划，例如城市开发边界内的建设用地；同时，中央通过清单制度保留自上而下的干预权，对于清单重大事项涉及的空间、要素持有否决权和规划编制权。另一方面，完善自上而下的干预工具，在指标管控的基础上考虑加入介入性用地规划和环境值，以提升规划管控的效率。体系上，设置一个相对独立的建议反馈机构。日本、英国、荷兰三国在机构设置上不尽相同，但是在中央一级负责规划事务的职能部门都下设了一个相对独立的建议反馈机构，即日本的国土审议会、英国的规划审查署、荷兰的环境评估局。日本的审议会和荷兰的环境评估局均为委员会性质的第三方机构，对规划行使建议权；英国的规划审查署虽为中央政府机构，有着较之前两者更大的权力，但是更多对地方规划行使审查和建议权，独立于地方政府之外。随着我国进入存量规划时代，规划的综合性及其涉及的利益主体权利愈发复杂，专业领域知识不足和多主体利益难以权衡是摆在规划改革和实施面前的巨大挑战。一个相对独立的规划建议反馈机构有助于规划信息公开，强化规划机构的社会服务职能，降低规划实施难度，是完善空间规划职能体系的一项重要内容；此外，这样一个独立机构的设立可纳入更多的社会智力资源，降低和消除规划决策带来的主体间不合理的利益冲突。
【摘要】自然资源部的成立实现了空间规划管理职能的合并，然而从提升空间治理效率的角度来看，大一统后的空间规划行政机构仍然面临整合管理职能、协调央地权责等挑战。本文通过对日本、英国和荷兰空间规划职能组织的梳理，探索其在空间规划管理机构、中央一级规划职能设置和央地权利责任分配上的特征，认为其相对独立的规划建议反馈机构、多维度的规划职能划分、规划事权的动态调整对于改革背景下我国空间规划职能的深度整合具有借鉴价值。在此基础上文章提出：我国空间规划职能组织和权责分配应考虑设立独立的规划建议反馈机构；从空间划分和问题导向两方面进行多维度的规划职能分配；合理调整央地权责关系。
我国正处于全面转型发展的关键阶段，建立现代化国家治理体系是实现改革与发展的必然要求。作为国家治理体系的重要组成部分，空间规划【本文所讨论的空间规划包括自然资源部所承担的规划职能（主体功能区划、土地利用规划、城乡规划）以及环境保护部门负责的生态功能区划】体系的建立是推进国家治理能力和治理体系现代化的重要手段。从2013年中央城镇化工作会议开始探索建立空间规划体系，到2015年《生态文明体制改革总体方案》提出“构建空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系”，再到2018年3月国务院机构改革方案提出组建自然资源部，将主体功能区规划、城乡规划管理职责，资源调查和确权登记的管理职责进行整合，这解决了长期以来所面临的国家层面规划职能不合一问题。但机构合并不能简单做加法，整合后的空间规划职能从结构上应该怎样分配？中央与地方层面规划部门的关系如何？这些都是模糊、新鲜且亟待解决的问题。针对上述问题，本文旨在通过对海外较为成熟、高效运作的空间规划体系的经验分析，回答我国空间规划体系改革中，规划职能的横向结构优化和纵向结构协调问题。研究选取日本、英国、荷兰作为案例研究对象。日本是亚洲最早开展空间规划的国家，具有人多地少、人地矛盾十分突出的特征，在人地关系上与我国类似，其自上而下的规划传统也与我国相似，直接性的借鉴价值较高；英国（本文特指英格兰）【英国由英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰联合而成，各地规划体系和行政组织不尽相同，本文所关注的英国空间规划组织体系特指英格兰的体系】是全球规划体系最为完善的国家之一，其两部规划法成为世界上很多国家和地区规划体系和规划行政机构设立的范本，对我国的空间规划具有框架性的借鉴价值；荷兰的空间规划在世界上饱受赞誉，正处于进入“大一统”时代的改革中，其改革中的做法对我国空间规划体系完善具有创新性的借鉴价值。基于上述研究目标，本文将从规划体系与职能结构、权责关系与央地协调方面分析日本、英国和荷兰的空间规划体系，总结三国的共同点和规律，为我国空间规划职能的深度整合提供参考借鉴。日本的空间规划体系纵向可分为国家、区域、都道府县和市町村四级。国家层面的国土形成规划、国土利用规划和区域层面的广域地方规划均由国土交通省负责编制，但广域地方规划协议会（由驻地方的国家机关和地方政府组成）需对广域地方规划方案进行讨论修改，协调规划的各项事务。都道府县和市町村的规划管理机构主要是地方规划部门和各领域主管部门，如土地利用基本规划下的五类地区规划由各主管部门负责（表1）。表1 日本空间规划体系架构
国土交通省是内阁12个省中规模最为庞大的一个省，组织结构复杂，分为内部部局（即内设业务部门）、审议会、附属机构、特殊机关、驻地方机构和外局（即直属机构），其中内部部局和审议会是空间规划的管理部门。日本的空间规划职能结构呈现明显的编审分离特征，即内部部局负责规划编制，审议会则根据国土交通大臣的咨询提供规划建议和劝告。内部部局下设的国土政策局、都市局、水管理国土保护局、道路局、北海道局等分别负责不同规划类型的编制和推进，这些规划涵盖了大部分综合性规划和专项规划，各部局的具体规划责任详见表2。表2 国土交通省规划职能部门责任
调查审议则是国土交通省下各法定审议会的职责。这些审议会是行政机关在各个领域的咨询机构，为国土交通大臣提供咨询、政策建议和提案，在减少因缺乏专业知识而造成的政策性失误方面发挥了独特的作用，成为国土交通大臣科学决策的重要辅助工具。其成员多是从学者、企业家和一些公职人员中遴选，原则上为非专职。为了协调和管理审议会的日常事务，每个审议会、下设的部会和分科会均有对应的内部部局的科室负责其总务（称为内线），这在一定程度上加强了审议会与国土交通省的联系。其中，与空间规划调查审议直接相关的是国土审议会和社会资本整备审议会。国土审议会在日本大部制改革后根据《国土交通省设置法》组建，主管的事务主要为：根据国土交通大臣的咨询，调查审议国土利用、开发和保护的基本性政策以及处理法律规定的属于其权限的一系列事项。社会资本整备审议会则负责不动产业相关的调查审议，其成员均由国土交通大臣任命，每个审议会的成员不超过30人，其中众议院议员6人、参议员议员4人、学者20人以内，会长和会长代理往往由学者或企业家担任。审议会下设的分会职责清晰明确，不存在交叉矛盾的地方，只负责特定的规划调查审议，统一向审议会汇报，再由审议会会长向国土交通大臣报告（表3）。表3 审议会的规划相关责任
行政层级上，四级规划的主管机构并无隶属的上下级关系，中央只对全国层面和区域层面编制的规划有审批权，对地方规划仅有建议权。全国层面的国土形成规划和国土利用规划由国土交通大臣编制，听取国土审议会、都道府县知事和公众的意见进行修改，最终由内阁会议决定；区域层面的广域地方规划可由国土交通大臣决定通过。对于地方规划，都道府县须向国土交通大臣报告，大臣向国土审议会咨询，必要时其有建议或劝告的权力。这种央地关系的格局源自2005年日本对其国土规划体系作出的一系列重大修改，在地方分权化和人口老龄化以及国际环境大洗牌的影响下，日本政府强调了地方的重要性与自主性，客观上导致了中央对地方规划的审批权越来越弱。例如：伴随着地方分权改革的进程，城市规划逐渐由中央直接干预变为地方政府的自治事务，上级政府的单方面审批权也改革为协商后同意。英国的空间规划体系分为国家和地方两级，区域层面仅保留了伦敦规划（London Plan）。国家层面的国家规划政策框架（National Planning Policy Framework）由住房、社区和地方政府部（Ministry of Housing, Communities & Local Government）制定，作为全国战略性规划指导，几乎涵盖了与可持续发展相关的所有领域，包括经济、交通、农村发展、通信基础设施、住房、社区、建筑设计、绿带、环境、历史和能源等方面，反映了政府总体发展目标和综合政策倾向。地方层面的地方规划（local plan）由地方规划机构（Local Planning Authorities）负责，不同类型的地区有不同的规划机构——绝大多数地区由郡议会负责规划事务；对于单一层级地区（伦敦自治市、单一管理区、国家公园），由单一权力机构管理。此外，邻里规划（neighbourhood plan）是在《2011年地方主义法案》（Localism Act 2011）中被正式引入的一种自下而上的规划类型，反映社区发展共同愿景，在投票通过生效后成为所覆盖地区的地方规划文件的一部分。邻里规划的法定负责机构包括教区或镇议会、邻里论坛（neighbourhood forum）和社区组织。英国的规划体系以地方规划和邻里规划为核心，中央的规划政策框架只起到指导性作用。住房、社区和地方政府部由国务大臣领导，由2个执行机构（executive agency）和8个公共机构（public body）组成，与空间规划直接相关的仅有规划审查署（Planning Inspectorate）一个机构，规划职能只是住房、社区和地方政府部的一小部分职责，国务大臣和下属的部长更多关注的是住房、地方增长和公平问题，并按照关注的重点问题来分配各部长职能。例如：住房部长与住房和无家可归部长负责解决与住房相关的社会问题，地方政府部长与北部振兴和地方发展部长的职责是监督地方政府和促进地方发展，信仰部长则主要关注社会稳定和公平问题。在空间规划方面，住房、社区和地方政府部负责制定国家规划政策框架和处理规划审查与上诉，在少量上诉、介入（call-in）过程（不通过当地规划部门而直接决定一些规划申请）和国家重大基础设施项目中有直接决定权，大量规划申请、审查与上诉业务由住房、社区和地方政府部的半独立执行机构——规划审查署决定。规划审查署负责处理规划上诉、国家基础设施计划申请、地方规划的审查和规划相关的特殊案例等事务；此外还为地方规划机构和其他政府部门工作，通过成立规划参考小组为规划提供参考咨询。规划审查署有效规制了地方规划权的行使，为不服规划部门行政决定的利益相关人提供了便捷高效的申诉途径。根据规划审查署2016/2017年度报告及账目，当年规划审查署审查地方规划55件，决定国家重大基础设施项目申请14份，受理规划上诉案件16709件，处理实施申诉和特殊案例3639例。由于业务量庞大，规划审查署成为住房、社区和地方政府部第二大机构，大约有正式员工700人、合同工100人，其中正式员工属于国家公务员系统，成员专业背景复杂，包括城市规划、地理、经济、建筑、法律和行政管理等专业，这样多学科、多专业的组合为处理多样化的上诉和申请提供了坚实的资本。虽然发展初期的英国现代城市规划有地方分权的特征，但随着二战的战前准备及战后城市重建的需要，英国开始趋向集权。国家层面的规划控制权增强，规划管理中的纵向集权由此开端。即使1947年的《城乡规划法》要求地方政府编制整个辖区的规划并授予地方开发规划控制权，但是中央政府仍具有相当大的干预权力。1991年英国颁布《规划与赔偿法》（Planning and Compensation Act），取消了中央政府对地方法定规划的审批权，英国进入规划分权的时代。2008年的全球金融危机使英国地方经济普遍陷入低迷状态，2010年卡梅伦上台后为积极推动地方可持续发展而放权于地方政府，希望促使空间规划真正成为推进地方经济增长的政策工具。2011年颁布的《地方主义法案》更是进一步强化了地方政府的权力，中央将更多的权力让渡给市政当局及邻里社区，尤其是住房和规划方面，使地方能从自身利益出发自主制定决策。地方政府具有开发规划管理的实权，规划许可一般由地方议会选举的规划委员会负责批准，一些重大开发项目则由住房、社区和地方政府部国务大臣直接受理并决定。中央政府对于地方政府的规划从编制到实施没有直接干预的权力，规划审查署负责检查地方规划是否满足国家规划政策框架的要求以及是否合法，然而最终规划采纳与否的决定权仍归地方政府，只有高级法庭可以因地方规划不合法而不予通过。但一般性上诉案件，如开发商就地方政府拒绝其申请的规划项目提出申诉，规划督察的决定即为最终裁决，各方必须遵守，这实际上会影响地方规划的具体项目。荷兰的空间规划体系综合且详尽，在国际上享有盛誉。2008年以来，经济危机使得政府不断进行改革，简政放权，荷兰规划也随之探索新的道路，以适应新的发展需要。新《环境和规划法》（以下简称《新法》）将于2021年1月1日生效，其颁布意味着荷兰的空间规划体系将同时实现多法合一、多规合一、多证合一，进入规划的“大一统”时代。《新法》实施后，荷兰将形成国家、省、市三级，环境愿景和环境规划两类的规划体系，其中国家、省、市级编制的环境愿景属于战略规划（市级不强制），市级层面编制的环境规划则为法定规划。基础设施和水管理部（Minister of Infrastructure and Water Management）负责国家层面的规划相关事务；省级政府设置空间规划委员会，专门负责省级的环境愿景编制，委员会成员包括多位国家部门和机构的区域（技术）总监；市级环境愿景和规划由地方政府规划部门编制。基础设施和水管理部由3个总局、5个机构和1个执行机构组成，分管交通、环境、气象、可持续发展、基础设施等领域。其中空间发展和水务管理总局（Directorate-general for Spatial Development and Water）负责国家环境愿景的编制，荷兰环境评估局（Netherlands Environmental Assessment Agency）提供规划咨询，可见规划的编制和咨询职能是分离的。空间发展和水务管理总局在基础设施和空间规划愿景的基础上将空间发展和流动联系起来，对空间规划进行综合性、探索性研究，并负责所有国家级的基础设施和公共交通投资项目。与编制部门空间发展和水务管理总局平行的独立自主研究机构——荷兰环境评估局负责分析从地方到全球的环境、自然和空间规划领域的战略政策，为编制国家级环境愿景提供依据。环境评估局由2个员工办公室和7个部门组成，每个部门分管不同领域的政策分析，涉及空间规划、环境质量、气候变化、空气污染、能源短缺、水资源、食品安全、可持续发展城市化、农村社会等问题，共雇佣约240人，其中80%具有学术背景。除此以外，环境评估局还下设咨询委员会，负责监测环境评估局所进行研究的科学质量和社会相关性【参见环境评估局网站（http://www.pbl.nl/en/aboutpbl）】。除环境评估局以外，与其有合作伙伴关系的环境与基础设施委员会也为愿景规划提供咨询。它是荷兰政府和议会在自然环境和基础设施方面的主要战略咨询委员会，提供影响人类环境和国家基础设施可持续发展的政策大纲。委员会以公开的程序编制各领域社会问题的分析评估和发展建议，政府有法定义务作出回应并说明将如何执行这些建议。与环境评估局相比，委员会的构成相当精简，仅有10名独立成员，但都是有着丰富社会经验和学识的公共部门官员、企业管理者和学者。荷兰空间规划呈现出逐渐分权的特征，地方自主性不断增强，但是中央政府保留了一定的干预权。2008年后，受到金融危机的影响，中央采取财政紧缩政策，以政府开发为主导进行了颠覆性的空间规划改革，不断弱化国家级空间规划的管制内容，放松对下级规划的约束，激发以市场为主体的城市活力。中央政府不再拥有对下级规划的审批权，各级政府可以独立编制和实施规划，只要符合国家空间规划战略总体方针并通过地方议会审批即可。但中央政府和省级政府保留了部分干预权，并拥有“介入性用地规划”这个新型工具，可以针对特定地区直接编制整合规划，并取代原有的地方政府编制的规划，成为该地区空间上唯一的法定规划。另外《新法》还规定了其他的规划干预工具，如环境值。环境值是由国家政府和省级政府按照行政法规、环境条例以及环境规划制定的衡量各类环境要素的指标。除非另有规定，地方政府必须遵守上级政府确定的环境值要求，不可更改，由此保证上下级规划基本目标的一致性。日本、英国和荷兰与我国在政治体制和央地关系方面存在着巨大差异，其规划制度设置不能简单照搬到我国，况且这些制度本身也随着社会发展而不断变化。不过，制度背后共同的设置逻辑、其在何种背景下形成了怎样的空间规划制度，以及其应对类似规划问题的共性答案，对我国正在变革中的规划体系和职能设置具有启发和借鉴价值。同时不可否认，三个国家现有的规划制度存在问题和挑战，如日本的土地利用基本规划对五类地区规划的调控效果有限，英国精简规划审批制度可能会过度依赖发展和经济利益，荷兰规划改革中提出减少政府规划开支可能导致对未来发展考虑不全等。综上，必须意识到由于巨大的体制差异等因素，三国具体政策工具于我国的直接可应用性仍然存在讨论空间，但日本、英国和荷兰的空间规划职能组织与权责分配对我国有相当的启发。首先，三国都有相对独立的规划建议反馈机构，例如日本的国土审议会、英国的规划审查署和荷兰的环境评估局。其次，虽然三国在规划职能上的分配不尽相同，但我国可综合其优势进行完善。最后，三国空间规划事权的动态调整是一个地方分权进程中兼有中央集权的过程。日本、英国、荷兰三国在机构设置上不尽相同，但是在中央一级负责规划事务的职能部门都下设了一个相对独立的建议反馈机构，即日本的国土审议会、英国的规划审查署与荷兰的环境评估局。日本的审议会和荷兰的环境评估局均为委员会性质的第三方机构，对规划行使建议权；英国的规划审查署虽为中央政府机构，有着较之前两者更大的权力，但是更多对地方规划行使审查和建议权，独立于地方政府之外。这些机构通常由学者、企业家和有丰富规划经验的从业者组成，不与规划有直接利益相关关系，因此他们可以从促进国家可持续发展的角度客观公正地对规划提出专业性建议和劝告。这样的机构设置广纳社会上的贤才，在公开的平台上共同讨论，加强了空间规划的实践性，促使规划不断更新，朝着更加科学的方向进步。同时这样的规划辅助决策机构在评估审查规划后都会公开意见报告或会议记录，这实际上促进了规划的信息公开化，放大了政府的社会服务职能。因此，规划建议反馈机构的设置既促使规划编制科学化和专业化，又强调了其社会服务的性质。我国正处于“多规合一”的国土空间规划体系变革时期，规划的综合性及其涉及的利益主体权利愈发复杂，专业领域知识不足和多主体利益难以权衡是摆在规划改革和实施面前的巨大挑战。参照三国经验，可考虑设立独立的建议反馈机构和及时的规划矫正制度。这一方面有助于完善规划的评估审查质量，降低规划实施难度，是完善空间规划部门组织职能的一项重要内容；另一方面，可通过这样一个独立机构的设立纳入更多的社会智力资源，降低和消除规划决策带来的主体间不合理的利益冲突。日本空间规划职能分配的特点可以总结为国土功能分区的空间划分特征。具体而言，根据《国土利用规划法》，负责详细空间利用规划的土地利用基本规划将国土空间分为五大类地区（城市区、农业区、森林区、自然公园区、自然保护区），对于不同地区类型，由不同职能部门编制相应的规划，在不同的管理目标下更加高效且有针对性地利用土地。英国和荷兰的中央规划职能分配则体现了问题导向的理念，按需要解决的关键社会问题来分配部门及其部长的职责。例如：英国当下核心的社会问题有住房问题、地方发展问题等，那么住房、社区和地方政府部就按照关注问题来设置部长的职能；荷兰基础设施和水管理部的部门设置同样根据最为关注的交通、环境、基础设施、气候和可持续发展等问题来分配职能，规划也是以解决这些问题为目标来编制。我国的空间规划组织职能分配可以综合日本、英国和荷兰的经验，将国土地区的空间类型划分与重要社会经济问题相结合，一方面将不同类型的国土地区进行空间上的划分并由各部门分别负责规划事务，例如自然保护地、基本农田、城市区域，可以根据空间单元属性，通过制定针对性的规则，设置独立的执行部门；另一方面，对于一些特别突出的综合问题，以问题为导向设立专门部门承担规划职能和协调职能，例如生态文明战略下国土空间修复问题，可能涉及湿地、农田、林地、自然保护区等多种空间类型，可考虑设立专门的委员会，对负责不同空间单元管理的部门进行协调，必要时直接编制综合规划。空间规划的编制和决定权涉及地方发展的权利，其本质是空间发展权在中央和地方政府间的分配。从日本、英国和荷兰的经验来看，三国规划设置呈现出分权框架下保留中央干预权的特征。20世纪末开始，各国受新自由主义思想的影响，在面临经济全球化、人口老龄化等挑战下纷纷开始了地方分权化的改革进程，并在金融危机的冲击下进一步给予地方更大的自由裁量权，以期激发地方的活力。各地方政府根据所管辖区域的实际情况量身制定适合的规划方案。但在分权的背景下，各国也一定程度上保留了中央对地方规划的干预权，如英国住房、社区和地方政府部国务大臣的部分直接决定权，荷兰的介入性用地规划和环境值等。地方分权化进程中兼有集权的调整是各国根据国情和全球形势对央地权责关系作出的适当安排，可强化市场配置资源的效率，激发地方的主观能动性而进行分权，同时保有自上而下的干预政策工具。借鉴上述理念，我国的空间规划职能组织与分配可以在空间和要素两个维度进行完善。从空间维度考虑，应该给予市县层面足够的空间利用自主权，在不突破上位（国家和省）空间规划框架原则的基础上，地方能够为了自身的发展而自由制定和调整规划，如对城市开发边界内的建设用地，地方可以掌握自主权；同时中央应保留一定的自上而下的干预权，如对于一些重大事项持有直接决定权。从要素维度考虑，可以针对不同的要素进行不同程度的干预。对于和自然要素、环境要素等相关的规划，中央应该牢牢把控住审批权和监督权；而对于和社会经济要素相关的规划，例如城市规划，中央应该适当放权。此外，我国还可借鉴高效的自上而下干预工具，如介入性用地规划和环境值等，以提升规划的效率，而不局限于指标这个单一的控制工具。这样对规划央地权责关系的合理设置，既可以保证大方向和原则性的内容不偏离、“高压线”的严肃性和不可触碰性，又能激发地方的主动性，充分发挥空间规划在空间治理中的效用。作者：张书海，博士，中国人民大学公共管理学院，讲师，硕士生导师。zhangshuhai@ruc.edu.cn
王小羽，中国人民大学公共管理学院，硕士研究生